Институт развития технологий ТЭК (ИРТТЭК)
Экспертиза

«Санкции США против «Северного потока-2» направлены на уменьшение геополитического влияния России»

«Санкции США против «Северного потока-2» направлены на уменьшение геополитического влияния России»
16.07.2020

- В чем вообще заключается конфликт интересов, кому мешает Nord Stream 2, как поделена газовая карта Европы и кто хочет ее переделать?

Вокруг «Северного потока-2» возникло несколько групп интересантов, представляющих различные стороны. Их можно разделить на две основные категории: экономические/геоэкономические и геополитические.

Несомненно, Украина была заинтересована в сохранении своей роли основного маршрута для экспорта российского газа в Европу. Это противоречило интересам России, которая желала отклониться от этого маршрута и создать новый. Стоит упомянуть, что другие участники поддержали Украину в защите ее интересов: некоторые страны Центральной и Восточной Европы, особенно Польша; Соединенные Штаты, и, в конечном итоге, ЕС, который сыграл решающую роль в переговорах и заключении соглашения о транзите газа, подписанного в декабре прошлого года.

Основной геоэкономический интерес, на мой взгляд, связан с продвижением СПГ из США и закрытием долгосрочных контрактов. Помимо очевидных коммерческих аспектов, тема СПГ из США также подразумевает геополитические планы Вашингтона помочь странам, прежде всего, Восточной Европы уменьшить их энергетическую зависимость от России, и, следовательно, снизить влияние России.

Снижение геополитического влияния России является основным интересом не только Соединенных Штатов, но и нескольких государств-членов Европейского союза. Страны, где критический настрой в отношении России все еще присутствует, секьюритизировали свою энергетическую зависимость от Москвы и увидели в трубопроводе «Северный поток- 2» инструмент, который может поставить под угрозу их энергетическую безопасность. Поскольку их интересы совпали с интересами США, Вашингтон поддерживал их противодействие «Северному потоку – 2» как прямо, с помощью санкций, так и косвенно, на уровне политических заявлений и дипломатии.

- Есть мнение, что предложенные со стороны США дополнительные санкции против «Северного потока-2» напрямую затронут более 120 компаний из более чем 12 стран Европы, которые и так уже пострадали от непростой экономической ситуации. Они также угрожают поставить под удар около 12 млрд евро капиталовложений в энергетическую инфраструктуру Евросоюза. Что в этой ситуации могут сделать Европа и Россия?

- Включение «Закона о защите энергетической безопасности Европы» (PEESCA), который расширяет санкции, нацеленные на «Северный поток 2», в «Закон о бюджетных ассигнованиях на национальную оборону в 2021 году» (NDAA), резко ограничил, если не исключил вовсе, шансы на компромисс между США, с одной стороны, и Германии и Европейского Союза, с другой. Учитывая двухпартийную поддержку законопроекта о санкциях и тот факт, что перспективы принятия NDAA не вызывают сомнений, представляется крайне маловероятным достижение компромисса о санкциях между этими тремя сторонами. Кроме того, несмотря на ряд заявлений со стороны политиков и экспертов, практические меры в ответ на санкции PEESCA со стороны ЕС трудноосуществимы.

Существуют и другие проблемы, которые в настоящее время усиливают разногласия между США и ЕС. Например, США уже ввели пошлины в 25% на французские товары на сумму 1,1 млрд евро в качестве компенсации за налог на цифровые услуги американских интернет-гигантов. Правда, пока их введение приостановлено на срок до шести месяцев. Существует также надвигающаяся угроза пошлин США на немецкие автомобили и Airbus.

Поэтому в этом контексте лучшим вариантом для Германии и ЕС с одной стороны, и России с другой, станет подготовка смягчения последствий санкций США. На данном этапе трудно сказать, какую конкретную форму это может принять: будет ли это инструмент, аналогичный механизму поддержки торговых обменов (INSTEX, специальный торговый механизм, созданный ЕС для обхода антииранских санкций), или что-то еще.

Следует также учитывать, что сам этот защитный механизм может стать объектом санкций со стороны США, хотя вероятность этого крайне мала. Следовательно, создание такого механизма должно отражать как этот риск, так и риск, связанный с дальнейшим использованием «Северного потока – 2».

Проект будет по-прежнему рассматриваться под геополитическим углом зрения. Против него будут выступать страны, настороженно относящиеся к России. Более того, до тех пор, пока эта оппозиция будет сохраняться, она, вероятно, будет продолжать выдвигаться в повестку дня ЕС и вызывать дебаты в Европе.

Во-вторых, поскольку «Северный поток-2» по-прежнему является спорным проектом, вызывающим много возражений, ЕС и России необходимо найти хотя бы один компромисс, связанный с проектом. Может ли это быть в рамках Газовой Директивы? Кто знает, может, и да. Возможно, стороны найдут и другой вариант.

- Позицию Германии по данному вопросу уже озвучила канцлер Ангела Меркель. Выступая в Бундестаге, она заявила, что немецкие власти считают необходимым завершение строительство газопровода, а обсуждаемые в конгрессе санкции являются экстерриториальными и не соответствуют немецкому пониманию права. В экономическом плане неужели «Северный поток- 2» выгоднее последствий и «наказаний» со стороны США?

- До тех пор, пока Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) Минфина США не опубликует полный список субъектов, против которых введены санкции NDAA, невозможно подсчитать их экономический эффект. Поэтому в настоящее время сложно оценить ущерб в сравнении с возможной доходностью проекта «Северный поток – 2» для Германии.

Тем не менее, с общей точки зрения, ясно, что экономические последствия будут более жесткими в краткосрочной перспективе. Они затронут в первую очередь немецкие организации, участвующие в проекте, главным образом компании, которые финансируют проект (Uniper и Wintershall). Но, как упоминалось выше, в случае принятия мер по смягчению санкций в краткосрочной и долгосрочной перспективе экономические издержки санкций могут быть постепенно сведены на нет.

- Есть мнение, что санкции скажутся не на проекте, а на цене для европейских потребителей. То есть ударят по европейцам. Насколько это соответствует действительности?

Это очень своеобразное мнение. Если оно основано на предположении, что для смягчения возможных последствий санкций у «Газпрома» возникнет соблазн поднять цену газа на европейском рынке, то это не лучшая аргументация. Европейский газовый рынок становится все более конкурентным: например, импорт СПГ в ЕС в 2019 году превысил 108 млрд кубических метров. Это более 27% в общем объеме импорта и более 22% общего потребления – больше, чем когда-либо раньше.

Кроме того, расширяются возможности регазификации. Поэтому с большой вероятностью сохранится сужение разрыва между спотовыми ценами в Европе и Азии, которое началось с 2018 года и было ускорено пандемией коронавируса. Следовательно, повышение цены для покрытия возможных убытков, вызванных санкциями, может быть не самой лучшей стратегией. Она может сработать в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной участники рынка будут искать более выгодные по цене источники поставок.

Можно было бы порассуждать, что санкции в целом повлияют на цены на газ в сторону их повышения. Но ставить на это не будет выгодной стратегией.

- Также многие утверждают, что есть и экономическая подоплека. Давление и санкции со стороны США рассчитаны на увеличение поставок в Европу американского СПГ путем уничтожения потенциального конкурента. Так ли это?

Дополнительный недорогой российский газ, поступающий в Германию через «Северный поток – 2», определенно повлияет на европейский газовый рынок. Несмотря на то, что Германия не является значительным импортером СПГ, на оптовом европейском рынке газа будут колебания, особенно в контексте конвергенции спотовых цен в Европе и Азии, а также больших объемов хранения в Европе. На самом деле, дополнительные, конкурентоспособные по цене, объемы российского газа могут снизить емкость европейского рынка для дальнейших поставок СПГ из США, по крайней мере, в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

С другой стороны, следует отметить, что власти Соединенных Штатов не могут контролировать, куда идут объемы американского СПГ. Поэтому, на мой взгляд, санкции не направлены главным образом на «уничтожение» конкурента СПГ США на европейском рынке. В первую очередь они являются выражением и отражением политики, нацеленной на уменьшение геополитического влияния России и увеличение влияния Соединенных Штатов.

- Россия наращивает производство сжиженного газа, объемы которого в мире увеличиваются с каждым годом. В прошлом году Россия обогнала США по экспорту СПГ в Европу. На ваш взгляд, зачем России при этом тяжелая дорогостоящая политическая борьба за Nord Stream 2?

Хотя прокладка трубопровода началась летом 2018 года, проект возник несколько лет назад. В то время не только ландшафт европейского газового рынка, но и глобальный газовый рынок выглядели иначе, чем сейчас. Кроме того, геополитический контекст также был другим: аннексия Крыма резко изменила отношения России как с ЕС, так и с США.

Соответственно, на момент начала проекта перспективы «Северного потока-2» не были долгосрочными и многоплановыми, в нем участвовали разные участники и различные противоборствующие стороны. С точки зрения России, перспективы заключались лишь в возможности напрямую соединить месторождения Ямала с крупнейшим европейским рынком, Германией, увеличить долю рынка в Европе и избавиться от украинского транзита.

Кроме того, противодействие «Северному потоку 2» и, следовательно, риски, связанные с ним, увеличивались вместе с развитием проекта. С определенного уровня финансовых инвестиций была пройдена точка невозврата для промоутеров проекта, особенно для России, и не оставалось другого выбора, кроме как продолжать эту «битву».

Нынешний европейский газ становится все более и более конкурентоспособным. И российские компании, продающие газ в Европе, будь то трубопроводный газ или СПГ, должны уделять самое пристальное внимание конкурентам.

Михаил ВАКИЛЯН



Question 1

The inclusion of Protecting Europe’s Energy Security Clarification Act (PEESCA) bill, which expands the sanctions targeting Nord Stream 2, into the 2021 National Defense Authorization Act (NDAA), drastically limited, if not excluded, the chances for a trade-off between the United States on one hand, and Germany and European Union, on other. Given that the bipartisan support for sanctions bill, and the fact that the passage of NDAA is unquestionable, it seems highly unlikely that a compromise on the sanctions matter could be reached between those three actors.

Also, despite some stances expressed by various voices (officials, commentators), a retaliation leverage fr om the EU in response to PEESCA sanctions would be difficult to be implemented, and it might not be effective, given that there are other issues that the US and EU are currently leveraging against each other. For instance, the US administration already imposed 25% tariffs on €1.1 billion of French goods in retaliation for digital services on US internet giants, but suspended their imposition for up to six months; there is also the looming of US tariffs threat, notably on German cars, and on Airbus subsidies.

Therefore, in this context, the best second option for Germany and the EU, on one hand, and Russia, on the other, is to prepare the mitigation of US sanctions’ effects. At this stage, it is difficult to say which concrete shape that would take, if it would be a mechanism similar to INSTEX or it would take another fr om. Furthermore, when it comes to the future protection mechanism, a couple of aspects should be taken into account: as the US could move to sanction INSTEX, even this mechanism could be sanctioned by the US, though the possibility is highly unlikely; hence, the crafting of such mechanism should reflect this risk, but also the risk arising fr om Nord Stream 2 further instrumentalization. As a matter of fact, the project will continue to be seen under geopolitical lens, especially in the countries wh ere sensitivities related to Russia are strong, and opposition to the project will likely stay. Moreover, as long as this opposition would persist, it would likely continue to be pushed on EU’s agenda, and frame the European debate.

Secondly, as Nord Stream 2 is still a controversial project, with many opponents, the EU and Russia would need to find at least one relevant trade -off related to the project. Could it be the application of Gas Directive? Who knows, maybe it could. Or maybe they would find another one.

 

Question 2

Until the complete list of entities sanctioned by the NDAA would be published by the Office of Foreign Assets Control (OFAC), it would be hardly difficult to quantify exactly what be the economic costs of the sanctions. Therefore, now it is difficult to make an assessment regarding economic costs versus project’s profitability for Germany.

Nevertheless, from a general perspective, it is clear that the economic consequences would be tougher on short term, and they will affect primarily the German entities involved in the project, and chiefly the companies that finance the project (Uniper and Wintershall). But, as referred above, in case measures to mitigate the sanctions would be implemented, on short and longer term, the economic cost of sanctions might be gradually absorbed.

 

Question 3

This is a very peculiar opinion, and I am not cognizant about the reasoning behind it. If it is based on the assumption that, in order to mitigate the eventual consequences of the sanctions, Gazprom would be tempted to raise the gas price for its exports to European market, then it is not the best reasoning. The European gas market is more and more competitive : for instance, LNG imports in the EU reached more than 108 billion cubic meters in 2019, which is more than 27% in the total EU natural gas imports, and the amount of imported LNG reached more than 22% of the EU total gas consumption, both reaching the highest ever recorded value. Furthermore, the regasification capacities are enhanced, and the narrowing of differential between European and Asian spot prices, which had started since 2018, and it was accelerated by the coronavirus pandemic, would very likely persist. Hence, a raise in price in order to cover the eventual losses generated by the sanctions might not be the best strategy: it might function on short term, but on a longer term, the market players would seek more competitive pricing sources of supply.

It might be useful, at narrative level, to say that sanctions would affect the gas prices –in the sense of increasing them-, but it will not be a reaping benefits strategy.

 

Question 4

Additional low cost Russian gas flowing to Germany through Nord Stream 2 will definitely impact the European gas market, by further overwhelming it. Albeit Germany is not a significant LNG importer, there would be ripple effects on the European wholesale gas market, particularly in the context of European and Asian spot price convergence, and European high storage volumes. As a matter of fact, additional, price competitive volumes of Russian gas could reduce European market capacity to further absorb US LNG supplies, at least on short to medium term.

On the other hand, it should be mentioned that the United States authorities cannot control wh ere the US LNG volumes go. Therefore, in my opinion the sanctions are not chiefly aimed at “destroying” a competitor of US LNG in the European market. They are primarily the expression and reflection of geoeconomic statecraft, aiming to reduce Russia’s geopolitical influence, and increase that of United States.


Question 6

Several types of interests, representing various actors, have been confronting around Nord Stream 2. They can be classified into two principal categories: economic and geo-economic interests and geopolitical.                                                                                             

Undoubtedly, Ukraine’s preservation as gas principal gas transit route for Russian gas exports to Europe has been the salient economic interest, and it clashed with Russia’s interest and goal to divert from this route and set up a new one. Worthy of mention, other actors supported Ukraine to defend its interest: some Central and Eastern European countries, notably Poland; the United States, and ultimately the EU, who played a critical role in negotiations and conclusion of the gas transit agreement signed December last year.

The principal geo-economic interest, relates, in my opinion, to promotion of US LNG, and sealing of long term contracts: aside the evident commercial reasons, the push for US LNG has also geopolitical implications, as it was considered, by the US administration, that it can help mainly the Eastern European countries to diminish their energy dependence of Russia, and, consequently, a reduction of Russia’s influence.

Reducing Russia’s geopolitical influence has been the salient geopolitical interest, which has been fought not only by the United States, but by several European Union Member States as well. Countries wh ere sensitivities related to Russia are still powerful and high, securitized their energy dependence on Moscow, and seen in Nord Stream 2 pipeline a tool that would jeopardize their energy security. And as there has been a convergence between these countries’ interests and the United States’, the latter supported, in some cases through direct actions (i.e.: the sanctions), in others trough indirect ones (back channel diplomacy, official stances, and so forth) the opposition to Nord Stream 2

 

Question 7

Though pipe lay for Nord Stream 2 started in summer 2018, the project had originated a few years before. Back then, not only the landscape of European gas market, but also that of the global gas market, looked differently than they look nowadays. Besides, the geopolitical context was different as well: Crimea annexation dramatically altered the Russia’s relations with both EU and the United States. Hence, at the time of project’s inception, among the the Nord Stream 2 prospects was not the one of a long, and multi-dimensional-, cause it has been involving different actors and various aspects,-battle. From Russia’s perspective, the prospects were merely including possibility to directly connect the Yamal field with its biggest market in Europe, Germany; enhancing its market share in Europe; and diverting the Ukrainian route.

Furthermore, the opposition to the Nord Stream 2 , and hence the risks revolving around it, multiplied in parallel with the project’s development. And, from a certain level of financial investment , it was no turning point for project’s promoters, especially for Russia, and no other option left out than to carry on the battle

As aforementioned, the current European gas is more and more competitive. The issue of Nord Stream 2 aside, the Russian companies selling gas in Europe-either be it pipe gas or LNG-should pay the greatest attention to competition

© 2018-2020 Все права защищены.