Институт развития технологий ТЭК (ИРТТЭК)
Исследования

Законодательные проблемы нефтетранспортной отрасли в контексте загрязнения нефтепровода «Дружба» хлорорганическими соединениями

19.06.2019

Авторский коллектив:
руководитель ИРТТЭК Воробьев С.Ю.
аналитик ИРТТЭК Алихашкин С.А.
аналитик ИРТТЭК Надточей И.В.

Введение

  Почти два месяца продолжается история с загрязнением хлорорганикой нефти в нефтепроводе «Дружба». По данным компании «Транснефть» загрязнено около 3 миллионов тонн нефти[1]. Потребителями российской нефти в странах Восточной Европы предъявлены претензии, которые в итоге могут составить первые сотни миллионов долларов. 

  Расследование причины аварии не завершено. По официальной версии, которую обнародовал Следственный комитет РФ, руководители ООО «Нефтеперевалка», которая является собственником ПСП под Самарой, и связанные с ними компании похищали нефть, сдаваемую на узле, а для того чтобы скрыть хищения, закупили на рынке грязные нефтепродукты с высоким содержанием хлорорганики[2]. 

  Эксперты не считают данную версию убедительной. Однозначного ответа на вопрос, как стало возможным попадание дихлорэтана в трубопроводы «Транснефти» и загрязнение столь большого объема сырья, до сих пор нет. 

  В докладе проанализированы законодательные аспекты проблемы, как те, которые могли привести к загрязнению «Дружбы», так и проблемы, способные привести к негативным последствиям в будущем.

  Выделены, в частности, следующие факторы:
- неопределенность правовой природы нефти в магистральных трубопроводах;
- неопределенность правового статуса инициированных правительством и ПАО «Транснефть» нормативных    документов по измерению качества сырья;
- естественное содержание хлорорганики в нефти и допустимые концентрации;
- последствия деятельности Федеральной антимонопольной службы (ФАС) по либерализации рынка нефти    и нефтепродуктов;
- последствия отказа от принятия Закона о магистральных трубопроводах и перспективы его принятия. 

  Одним из ключевых факторов, приведшим к самарской аварии, авторы считают деятельность Федеральной антимонопольной службы (ФАС) по либерализации российского законодательства в области ТЭК, а также неконструктивные действия крупнейшей нефтяной компании страны «Роснефть» и ФАС по отказу от принятия федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принятие закона позволило бы создать инструмент для решения существующей еще со времен СССР проблемы, связанной с тем, что транспортная монополия несет ответственность за качество поставляемой потребителям нефти, но не имеет полномочий по обеспечению качества сырья на входе в систему магистральных трубопроводов.

1. Регулирование содержания хлорорганики в нефти и допустимые концентрации 

  В ходе обсуждения самарского инцидента экспертами высказывалась гипотеза, что повышенные концентрации хлорорганики в нефти «Дружбы» имели место все последние годы, что было связано как с флуктуациями естественного содержания соединений хлора в добытом сырье, так и с возрастающим использованием нефтяниками хлорорганики в процессе добычи и переработки сырья. 

Регулирования содержания хлорорганики в нефти 

  Считается, что проблема хлорорганики в нефти появилась в 70-х годах, когда впервые попробовали увеличить нефтеотдачу за счет использования при добыче хлорорганических соединений[3]. Из-за начавшихся проблем у НПЗ применение хлорорганики было запрещено, но в 90-е практика снова возобновилась вследствие ослабления контроля за деятельностью бизнеса со стороны властей.
Минэнерго было вынуждено подтвердить запрет на использование хлорорганики. В приказе ведомства от 18 октября 2001 года N 294 «О запрещении применения хлорорганических реагентов в процессе добычи нефти» говорится: 

- В последнее время на нефтеперерабатывающих заводах увеличилось число выхода из строя оборудования блоков предварительной гидроочистки сырья установок риформинга, гидроочистки реактивного и дизельного топлива вследствие образования хлористого водорода в процессе их гидрирования. Проверка качества в лабораториях г. Вентспилса и г. Клайпеды подтвердила наличие в экспортируемом прямогонном бензине повышенного содержания хлорорганических соединений.
Источником повышенного содержания хлорорганических соединений в продуктах переработки нефти является перерабатываемая нефть, в которую такие соединения вовлекаются с химическими реагентами, используемыми при добыче. В целях предотвращения активного коррозионного износа оборудования нефтеперерабатывающих предприятий, вызванного наличием повышенного содержания хлорорганических соединений в перерабатываемой нефти, приказываю: 

  1. Нефтедобывающим организациям и предприятиям независимо от форм собственности: 

  Запретить использование хлорорганических химических реагентов при добыче нефти… 

  Всем предприятиям, добывающим, транспортирующим и перерабатывающим нефть, приказ предписывал «организовать контроль качества нефти на содержание хлорорганических соединений с применением метода ASTM D 4929, для чего до 30 декабря 2001 года оснастить лаборатории, осуществляющие контроль качества подготовленной нефти на коммерческих узлах учета, необходимым испытательным оборудованием в соответствии с ASTM D 4929». 

  Согласно приказу, был изменен ГОСТ "Нефть. Общие технические условия", содержание хлорорганических соединений отныне не должно было превышать 10 ppm. Измерения предписывалось осуществлять раз в 10 дней. С тех пор требования к допустимому содержанию хлорорганики и частота измерений не менялись – до самарской аварии. 

  Срок в 10 дней, очевидно, был введен потому, что нефтяники не могли сразу уложиться в более жесткие сроки измерения содержания хлорорганики, так как это требовало вложения средств в закупку оборудования и стандарта Американского Института Нефти ASTM D 4929, обучение персонала, строительство лабораторных помещений. При сроке в 10 дней пробы могли быть без затруднений перевезены в имеющиеся лаборатории на значительные расстояния. 

  Ситуацию с хлорорганикой усугубил приказ Минэнерго 5 мая 2012 года, которым был отменен запрет на использование хлорорганических соединений в нефтедобыче. «На самарских месторождениях с парафинистой нефтью хлорорганика может дать приличную прибавку», — объяснил свое решение министр энергетики Сергей Шматко. Символично, что именно под Самарой произошло сверхнормативное загрязнение нефти «Дружбы» хлорорганикой. 

  Специалисты сразу отметили потенциальную опасность решения С. Шматко. В письме-разъяснении АНО ГЦСС "НЕФТЕПРОМХИМ"[4] говорилось: «Особое беспокойство вызывает отмена Приказа № 294 от 18.10.2001 г. «О запрещении применения хлорорганических реагентов в процессе добычи нефти», что может привести к непредсказуемым последствиям, уже имевшим место в нефтяной отрасли в 1993-1995 гг., 2000-2003 гг.» 

  С 1 июля 2019 года вступает в силе технический регламент Евразийского экономического союза «О безопасности нефти, подготовленной к транспортировке и (или) использованию», в котором содержание хлорорганики в нефти снижается до 6 ppm. 

Допустимые концентрации хлорорганики в нефти 

  Введенное в 2001 году Ограничение содержания в нефти хлорорганики величиной 10 ppm не решило проблемы с ее безопасной переработкой. В статье в журнале «Химическая техника»[5] в 2015 году сообщается о проблемах с оборудованием НПЗ при содержании хлорорганики уже выше 3,5 ppm.
Большинство европейских и американских нефтепереработчиков считают нормальным уровень 1–1,5 ppm[6]. 

  Проблема влияния хлорорганики на образование хлористого водорода, наиболее коррозинно-активного соединения в процессе переработки нефти, достаточно подробно исследовалась в упомянутой ранее работе «Источники образования коррозионного hcl при первичной перегонке нефти»[7]. Авторы отмечают: 

  - Тем не менее, установлено, что даже после весьма глубокого удаления из нефти неорганических хлоридов на современных ЭЛОУ (до остаточного содержания хлоридов 3-5 мг/дм3), хлористоводородная коррозия конденсационно-холодильного оборудования установок переработки нефти не прекращается. Например, на установках первичной перегонки нефти расход нейтрализующих агентов (щелочей и аминов) значительно (в 5-10 раз) превышает требуемый для нейтрализации хлористого водорода, выделяющегося при гидролизе остающихся в нефти хлоридов кальция и магния. Причина этого – наличие во всех, за редким исключением, нефтях нативных (природных) хлорорганических соединений (ХОС). 

  Авторы также обращают внимание, что степень разложения ХОС до HCl для разных нефтей колеблется от 7 до 70%. 

  Хлорорганические соединения способны нанести значительный ущерб оборудованию НПЗ. В работе А. Охлопкова[8] говорится: «Однако, со второй половины 2001 г. на ряде НПЗ России были отмечены высокие скорости хлористоводородной коррозии и отложения хлористого аммония на блоках предварительной гидроочистки сырья установок каталитического риформинга. Скорость коррозии достигла 2-4 мм в год, многократно превысив допустимый уровень 0,1-0,3 мм в год. На некоторых заводах, в частности на Хабаровском, Комсомольском, Рязанском, Ангарском и Ачинском НПЗ, в указанный период было зафиксировано до 7-10 аварийных остановок мощностей риформинга. Как позже было установлено, это вызвано попаданием больших количеств летучих хлорорганических соединений в нефть в процессе ее добычи». 

  Запрет 2001 года на использование хлорорганики помог справиться с проблемой, но полностью она не решена до сих пор. 

  Проблема хлорорганики в нефти имеет комплексный характер: количество хлорорганических соединений и надежность ее измерения, структура хлорорганических молекул, эффективность очистки нефти от хлорорганики на НПЗ перед переработкой, степень и особенности разложения ХОС в процессе переработки. Для разных нефтей и разных ХОС эти показатели различны. Чтобы комплексно связать их с процессами повреждения оборудования НПЗ, нужны детальные исследования, так как процесс интенсификации добычи с помощью хлорорганики − объективная необходимость для нефтяников. Непродуктивно ограничиваться в этой проблеме только измерением содержания ХОС в нефти и частотой этого измерения. 

2. Неопределенность правовой природы нефти в магистральных трубопроводах 

  Первопричина, препятствующая адекватному урегулированию отношений между нефтедобывающими компаниями и трубопроводной монополией и приведшая к самарской аварии, − неопределенность правового статуса закачанной в трубу нефти. 

  Если «Транснефть» только посредник между продавцом нефти и покупателем, то есть не является собственником нефти в трубе, то она отвечает только за доставку того, что закачано в трубу, из одного места в другое по определенной цене за определенное время. И в случае загрязнения нефти хлором отвечать должен тот, кто закачал в трубу нефть с хлором. 

  Если «Транснефть» отвечает за качество нефти, то она выступает собственником этой нефти. И должна заключать договора на куплю-продажу нефти с нефтяными компаниями с соответствующими договорами купли-продажи нефти с потребителями. Такая позиция соответствует принципам трейдерской деятельности – здесь купил, там продал, а ответственность за качество продукта целиком лежит на трейдере. При этом нефтяники могут самостоятельно продавать нефть помимо «Транснефти», что многие и делают. 

  Но в данной конструкции за трейдером остается право совершать или не совершать сделку, тогда как «Транснефть» в статусе естественного монополиста этой возможности лишена. Она обязана принять нефть в трубу, причем требования к качеству закачиваемой нефти устанавливаются Минэнерго, и эти требования могут противоречить требованиям, устанавливаемым этим же Минэнерго, к нефти у заслонки потребителя. Например, поставляемый на внешний рынок Urals должен иметь содержание серы не более 1,8%, а в систему «Транснефти» разрешено закачивать нефть с содержанием серы более 3%. Выдвижение к «Транснефти» таких противоречивых требований не согласуется с коммерческим статусом компании. 

  Подойти к разрешению противоречий можно было бы, определив «кому после закачки принадлежит нефть в трубе?» С. Л. Ситников в работе «Гражданско-правовое регулирование транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов. Актуальные проблемы» доказывает, что имеет место как бы «гибель» закачанной в трубу нефти, как характеризующейся определенными признаками и свойствами. И одновременно с этим происходит возникновение новой вещи, с присущими только ей свойствами и особенностями. «Как доктрина права, так и закон (ст. 235 ГК РФ) связывают с таким обстоятельством лишь одно правовое последствие – прекращение права собственности на соответствующую вещь», − заключает автор. 

  Трудно с этим не согласиться. С точки зрения природы коммерческих сделок, изменение свойств продукции имеет право производить только владелец продукции или стороннее лицо по его указания и на его условиях. Если «Транснефть» вынуждена (имеет право, обязана) производить изменение свойств нефти в промежутке между закупкой у нефтяных компаний и продажей конечному потребителю без разрешения и согласования с компанией-отправителем, «Транснефть» следует признать собственником нефти. 

  По мнению С. Ситникова, возможны такие варианты природы нефти в трубе: 

  - право собственности отправителя на нефть, переданную им в систему нефтепроводов, прекращается, но возникает имущественное право требования к транспортирующей организации по предоставлении по завершении процесса транспортировки соответствующего объема нефти, хоть и не являющейся непосредственно той нефтью, что была передана отправителем, но отвечающей показателям определенного сторонами процесса транспортировки ГОСТа («механизм оказания услуг»); 

  - право собственности отправителя на нефть, переданную им в систему нефтепроводов, прекращается, а вместо него возникает имущественное право на соответствующую часть (долю) в той самой res sui generis – нефти, находящейся в системе нефтепроводов («механизм общей долевой собственности»); 

  - право собственности на транспортируемую нефть, принадлежавшее отправителю нефти до момента ее передачи в систему нефтепроводов, прекращается, а вместо него возникает обязательственное, по своей сути, право отправителя требовать от транспортирующей организации передать получателю «на выходе» соответствующий эквивалент, при этом право собственности на переданную в систему нефтепроводов нефть (соответственно, и на ту самую res sui generis, которая постоянно существует в системе нефтепроводов и постоянно изменяется) переходит транспортирующей организации («механизм мены»). 

  В письме «Роснефти» от 15.03.2017 заместителю министра юстиции РФ М.Л. Гальперину по поводу проекта закона «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» говорится: «законопроект по-прежнему оставляет открытым вопрос юридической природы договора трубопроводной транспортировки». При этом, никаких предложений об определении «природы договора» со стороны «Роснефти», других нефтяных компаний, правительственных ведомств не последовало. Проблема повисла в воздухе, хотя ее решение могло бы предотвратить самарскую аварию и подобные инциденты в будущем. 

  Так, если «Транснефть» была бы признана в законе собственником нефти, закачанной в трубу, то компания могла бы сама устанавливать требования к качеству нефти и порядок измерения этого качества. То есть не Минэнерго бы устанавливало срок в 10 дней между измерениями содержания хлора, а «Транснефть» оперативно устанавливала для поставщиков нефти тот срок, который бы считала оптимальным. Причем по договорам с поставщиками этот срок мог бы меняться в зависимости от вероятности превышения содержания хлора в сырье конкретных поставщиков. Например, для самарских месторождений, условно, каждые 2 часа, для Западной Сибири − раз в месяц. 

  Придание «Транснефти» статуса собственника нефти в нефтепроводах позволило бы вернуть Минэнерго естественную функцию арбитра между участниками рынка и регулятора принципиальных вопросов, а не такой мелкой технической детали, как числа дней между измерениями содержания хлора и порядка проведения измерений качества нефти. 

  Сейчас же разработанные «Транснефтью» нормативные документы по измерению качества нефти не являются обязательными для нефтяных компаний. То есть «Транснефть» несет ответственность за качество поставляемой потребителям нефти, но не имеет полномочий по обеспечению качества сырья на входе в систему магистральных трубопроводов. 

 3. Последствия деятельности ФАС по либерализации рынка нефти и нефтепродуктов 

  В последние годы в нефтяной отрасли России имели место две тенденции: на либерализацию нефтяной отрасли и на ужесточение контроля над ней. 

  ПАО «Транснефть», защищая свои коммерческие и технологические интересы, оказалась на стороне линии «ужесточения». К либерализации рынка тяготела согласно своим полномочиям ФАС и нефтяные компании, заинтересованные, в частности, в минимизации требований к сырью, сдаваемому в систему магистральных трубопроводов, и минимизации требований для подключения к системе. 

Либерализация рынка в интересах «самоваров» 

  Инициированным «Транснефтью» Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2009 года № 1039 «О порядке подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам и учёта нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации» от претензий на подключение к системе магистральных нефтепроводов были отсечены примитивные установки прямой перегонки нефти, так называемые «самовары». Все последующие годы ФАС боролась за «право» самоваров получить доступ к системе «Транснефти». 

  Само существование «самоваров», убеждены в «Транснефти», есть следствие неверной политики по налогообложению и технических требованиям к предприятиям переработки стратегического сырья. 

  Так, во исполнение поручений Президента РФ и Правительства в 2010 году Ростехнадзором проведены инспекции мини-НПЗ с визуальным осмотром применяемого оборудования и проверкой документов предприятия. Было установлено, что порядка 75 % проверенных мини-НПЗ являются предприятиями с низкой глубиной переработки не более 50%. Анализ материалов проверок показал, что большинство проверенных предприятий не имеют возможности производить высококачественную продукцию, устранить выявленные нарушения ввиду отсутствия необходимых средств. Кроме того, на этих «предприятиях» имеют место нарушения промышленной безопасности и условий лицензирования, а собственники предприятий, как правило, нацелены на быстрое получение прибыли в ущерб безопасности жизни и здоровья как непосредственно работникам предприятия, так и третьим лицам, а также в ущерб экологической безопасности. 

  На Экспертном Совете[9] «Транснефти» 13 марта 2014 года отмечалось, что продукцией «самоваров» с глубиной переработки 30-40% является мазут и прямогонный бензин (нафта), который на тот момент было намного выгоднее экспортировать, чем нефть. Оставшиеся 60% тяжелой нефти под видом мазута продаются иностранным НПЗ для переработки. Эксперты Совета констатировали, что еще чаще получившийся мазут мини-НПЗ, подключенные к системе «Транснефти», возвращают в нефтепровод. Это приводит к росту содержания серы в нефти в трубопроводной системе. За предшествующие два года количество высокосернистой нефти в системе «Транснефти» увеличилось почти на 3 млн. тонн. 

  ФАС перед этим настаивала, чтобы из Постановления правительства № 1039 были исключены предоставление в Минэнерго России и ОАО «АК «Транснефть» заверенных копий договоров о поставке нефти на завод в течение 3 лет после ввода его в эксплуатацию, как обязательное условия для подключения заводов к магистральным трубопроводам, на том основании, что все большее развитие получает биржевая торговля нефтью. Аргумент, что биржевой контракт не влечет автоматически соответствующего увеличения пропускной способности трубопроводов, ФАС не принимала. 

  Отсутствие контрактов на поставку нефти неизбежно, уверены эксперты «Транснефти», привело бы к росту криминальных хищений сырья из трубопроводов и нелегальной добычи нефти. 

  По расчетам экспертов, экономические потери бюджета от изменения действующих правил подключения, на которых настаивала ФАС, привели бы к ущербу $2-3 млрд в год, без учета статистики криминального рынка. 

  «Транснефть», в свою очередь, настаивала на ужесточении Правила, а именно:

  1. Подключать НПЗ к магистральным трубопроводам при наличии:
  1.1. Подтверждения со стороны производителей нефти готовности
обеспечивать загрузку НПЗ нефтью на перспективу более 3 лет;
  1.2. Готовности к моменту пуска НПЗ мощностей по вторичным процессам
переработки. 

  2. Отключать от системы магистральных трубопроводов действующие НПЗ, не
соответствующие требованиям Правил. 

Частные ПСП как потенциальный фактор криминальных угроз 

  С 2015 года в РФ по поручению президента разрабатывается законопроект о магистральном трубопроводном транспорте. Этот проект, по замыслу «Транснефти», должен был создать основу для устранения существующих неопределенностей в регулировании отношений между трубопроводной монополией и нефтедобытчиками и стать инструментом для решения не только существующих, но и возможных в будущем проблем таких отношений. 

  Безотносительно конкретных пунктов законопроекта, сам факт его принятия создавал инструмент для ужесточения контроля со стороны трубопроводного монополиста над системой магистральных трубопроводов и процессом сдачи в него сырья. Внося поправки в уже принятый текст закона, «Транснефть» могла бы со временем добиться такой ситуации, когда ее документы были бы обязательны для исполнения всеми участниками рынка без оформления этих документов постановлениями правительства и приказами Минэнерго. 

  Категорически против законопроекта выступила «Роснефть», усмотрев в нем покушение на свои коммерческие интересы, и ФАС с традиционной позиции либерализации. 

  Одно из принципиальных противоречий (правда, напрямую в проекте не отраженного) − существование частных пунктов сдачи-приемки нефти (ПСП). В начале приватизации позиции трубопроводной компании были гораздо слабее позиций ВИНКов, и около 150 ПСП оказались в частной собственности компаний, под их контролем и охраной. 

  В том же 2015 году, когда президент заявил о необходимости разработки закона и наведения порядка в отрасли, под Самарой был построен еще один частный ПСП. 

  Данный ПСП был построен благодаря последовательно проводимой ФАС и «Роснефтью» политике либерализации законодательства в отрасли. Это был сугубо рыночный проект. За ним не стояла ни одна нефтедобывающая компания. 

Именно через этот ПСП в нефтепровод «Дружба» была закачана хлорорганика. 

  В федеральных нормативных документах, регулирующих отношения в отрасли, ничего не сказано, кто и как должен проводить измерения качества сырья и отвечать за их результаты. Сейчас контроль качества нефти и передачи ее в систему магистральных нефтепроводов на своих ПСП проводят нефтедобывающие компании либо предприятия-посредники. В отсутствии закона о трубопроводном транспорте нефтяные компании имеют возможность игнорировать нормативные документы по методикам и организации измерений, разработанные «Транснефтью». Например, ПАО «НК «Роснефть» отказалась принять разработанный «Транснефтью» еще в 2014 году документ ОР-17.060.00-КТН-227-14. под многоговорящим после самарской аварии названием «Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Предотвращение приема некондиционной нефти в систему магистральных трубопроводов. Порядок действий оперативного и диспетчерского персонала». 

  Хотя даже на частных ПСП акты о результатах измерения качества нефти подписываются представителями «Транснефти», стопроцентной гарантии закачиваемого в трубу сырья такие акты не дают. После закачки нефти в трубу выяснить источник загрязнения маловероятно, а нефтяники заинтересованы в сдаче максимального количества сырья. Частные ПСП к тому же охраняются частными охранными подразделениями собственников, что еще более увеличивает вероятность и потенциальную возможность закачки в нефтепровод некондиционной нефти. 

ФАС уничтожила барьер между внутренним и внешним рынком топлива 

  Корректировка Правил недискриминационного доступа к системе магистральных трубопроводов, инициированная ФАС в 2014 году, привела к возможности для нефтяных компаний обходить нормативные ограничения и соглашения с правительством о защите внутреннего рынка. 

  В августе 2014 года по предложению ФАС были внесены изменения в Правила обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (далее Правила). Из правил были исключены требования о предоставлении нотариально заверенной копии лицензий на право пользования недрами и выписки из реестра учета нефтеперерабатывающих заводов в РФ или выписки из реестра субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих добычу нефти для заявителей – участников биржевых торгов на товарной бирже. 

  В пояснительной записке к проекту Постановления правительства «О внесении изменений в Правила обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации» указанные изменения обосновываются предложениями участников рынка. 

  В ФАС России в 2011 году, говорится в записке, поступали обращения хозяйствующих субъектов, являющихся участниками рынка нефтепродуктов и не принадлежащих к группе лиц тех или иных нефтяных компаний, о невозможности заключения договоров с ОАО «АК «Транснефть» на оказание услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам. Существо упомянутых обращений сводится к тому, что указанные хозяйствующие субъекты не имеют возможности заключать договоры на транспортировку нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, так как в соответствии с подпунктом «л» пункта 13 Правил при подаче заявки на транспортировку нефтепродуктов заявитель прикладывает «выписку из реестра учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации». Хозяйствующие субъекты, не имеющие в собственности нефтеперерабатывающие заводы, не имеют возможности представить выписку из реестра учета нефтеперерабатывающих заводов. 

  Вместе с тем, указанные хозяйствующие субъекты, заявила ФАС, являются участниками рынка нефти и нефтепродуктов: ими осуществляется закупка нефтепродуктов, как на биржевых торгах, так и посредством заключения прямых контрактов с целью поставки нефтепродуктов независимым участникам розничного рынка и крупным промышленным потребителям. Отказ субъектам в доступе к трубопроводам, считает ФАС, занижает объем транспортировки нефтепродуктов, что ведет к неполной загруженности магистрального нефтепродуктопровода. По мнению ФАС, наличие данного условия в Правилах при подаче заявок на транспортировку нефтепродуктов создает дискриминационные условия для независимых хозяйствующих субъектов при заключении договоров на транспортировку нефтепродуктов по системе магистральных трубопроводов в Российской Федерации, что является нарушением части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». 

  Существующий порядок, писала ФАС, лишает российских производителей гибкости при формировании баланса между поставками нефти на экспорт и на отечественные нефтеперерабатывающие заводы (далее - НПЗ), а «перераспределение экспортного графика в пользу компаний, обладающих свободными ресурсами, приводит к оттоку нефти с внутреннего рынка на экспорт». 

  Экспертам института не удалось найти объяснений, каким образом существование «административного барьера при реализации нефтяными компаниями права доступа к экспортным трубопроводам» приводит «к оттоку нефти с внутреннего рынка на экспорт». Практика показала, что, наоборот, расширение допуска к экспортным трубопроводам посредников приводит к исчезновению границы между внутренним и внешним рынком и способствует оттоку сырья с внутреннего рынка на внешний. 

 Заключенное в 2018 году соглашение между правительством и крупнейшими нефтяными компаниями о сдерживании цен на топливо и наполнении внутреннего рынка опиралось на предположение, что распределение топлива между внутренним и внешним рынком ВИНКами имеет определяющее значение для рынка. При этом топливо, проданное на бирже и напрямую независимым трейдерам, считалось топливом для внутреннего рынка. Возможность, по инициативе ФАС, поставки независимыми трейдерами на экспорт топлива, купленного на бирже и напрямую у НПЗ, означает, что топливо, проданное как топливо для внутреннего рынка, может быть отправлено трейдером на экспорт, в том числе по системе «Транснефти», которая обязана принять его в трубу. 

  Устранение благодаря инициативе ФАС барьера между внутренним и внешним рынком нефти и нефтепродуктов потенциально может привести к дефициту топлива на внутреннем рынке и соответствующему росту цен, что мы и наблюдаем в настоящий момент. 

4. Последствия отказа от принятия закона о магистральных трубопроводах 

  Инициированный президентом РФ в 2015 году закон о магистральных трубопроводах до сих пор не принят. Вероятность его принятия в будущем будет обсуждаться в следующей главе, в данном разделе рассмотрим последствия отказа от принятия закона. 

Неопределенность в ответственности за качество нефти 

  В российской нормативной базе отсутствует четкое определение, кто, как и на каком основании ответственен за качество нефти, загружаемой в систему магистральных трубопроводов. Эти вопросы можно было бы разрешить в законе о магистральных трубопроводах. 

  Если поставщик сдал нефть с повышенным содержанием хлора, то почему за качество этой нефти должна отвечать транспортная компания − она доставила потребителю то, что закачали в ее трубы. Если за качество сырья в трубах отвечает «Транснефть», то она трейдер, полноценный собственник нефти, и как трейдер имеет право отказаться от невыгодной сделки или от приема нефти, не соответствующей по качеству собственным нормативам компании, или назначить для такой нефти свою справедливую цену. При этом «Транснефть» должна определять порядок приема-сдачи сырья. Если поставщик отказывается принять нормативные требования «Транснефти», компания должна иметь право отказать ему в приеме продукции.

  Если «Транснефть» естественный монополист, не имеющий права отказаться от предоставления услуги транспортировки, то абсурдно требовать, чтобы качество транспортируемого продукта улучшалось в процессе транспортировки. 

  Отказ от закона означает сохранение существующих проблем и отсутствие потенциального механизма их решения, что неизбежно ведет к авариям масштаба самарской или еще большим.

  Рано или поздно вопрос о статусе нефти и вытекающих из этого последствий придется решать. Один из наиболее вероятных вариантов: «Транснефть» получит статус агента правительства и сможет диктовать поставщикам сырья свои условия на правах трейдера и собственника нефти в своих магистралях. 

Неопределенность в правовом статусе нормативных документов по качеству нефти 

  В Постановлении правительства от 29 марта 2011 г. N 218 «Об обеспечении недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» о частных ПСП ничего не говорится. В п. 2 Постановления просто сказано, что существует "приемо-сдаточный пункт" - пункт по учету количества и оценке качества нефти (нефтепродуктов), на котором подразделение принимающей и сдающей сторон выполняет операции по приему-сдаче нефти (нефтепродуктов)». И потребитель услуг транспортировки обязан (п. 7, б) «обеспечивать сдачу нефти (нефтепродуктов) для транспортировки по магистральному трубопроводу в пунктах отправления по характеристикам, указанным в паспорте качества нефти и документах, подтверждающих соответствие нефтепродуктов установленным требованиям в области технического регулирования, а также в количестве и сроки, которые предусмотрены договором». 

  Таким образом, Постановление носит характер рамочного закона, в котором ничего не сказано о: 

  - собственности на ПСП, который, фактически, может контролироваться гражданами других государств (по информации ряда СМИ[10] ПСП под Самарой, через который была закачана хлорорганики, принадлежит гражданке Германии), 

  - ответственности за несоответствие паспорта качества нефти ее реальным характеристикам, 

  - каким образом и кем измеряются эти характеристики и т.п. 

  В рамочных законах даются ссылки на орган, который определяет частности, необходимые для реализации закона. В Постановлении таких частностей нет. В результате, осталось неясным, кто должен выпускать регламентирующие разъяснения, по какой процедуре и каков их статус. 

  Поскольку «Транснефть» по факту отвечает за качество нефти, выпуск разъяснений и инструкций входит в ее прерогативу. Однако попытки внедрить необходимые инструкции наталкивались на жесткое сопротивление ряда нефтяных компаний, в частности, «Роснефти». Компания отказывалась принять даже те документы, которые приняли к исполнению другие нефтяные компании и которые выпускались не «Транснефтью», а независимыми экспертными учреждениями. Например, документ МИ 2525-99 (документы с индексом МИ − рекомендации по метрологии) был разработан ФГУП «ВНИИМС», который является Главным научным центром Государственной метрологической службы Российской Федерации.

  Разработка и рассмотрение МИ, утверждает «Транснефть», проводились в соответствии с порядком, установленным в п. 4 МИ 2525-99, и в соответствии со ст. 4 ФЗ РФ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «0 техническом регулировании». В разработке документов участвовали ведущие предприятия и научные институты нефтегазовой отрасли, в т.ч. являющиеся грузоотправителями нефти, а именно: 

- МИ 2837-2003 разработана ФГУП «ВНИИР», ЗАО «Центр МО» ОАО «АК «Транснефть», ОАО «ИМС», ОАО «НК ЛУКОЙЛ», ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «Сибнефть-Ноябрьскнефтегаз»;
- МИ 2773-2002 разработана ОАО «ИМС», ЗАО «Центр МО»;
- МИ 2825-2003 разработана ОАО «ИМС», ЗАО «Центр МО», МОАО «Нефтеавтоматика», ФГУП «ВНИИР». 

  В настоящее время, сообщает «Транснефть», документы МИ 2837- 2003, МИ 2773-2002, МИ 2825-2003, МИ 3342-11 включены в заключенные, действующие договора на транспортировку нефти с другими грузоотправителями. 

  Приведенные в качестве примера документы утверждались подведомственными Росстандарту ГНМИ, а именно: 

- МИ 2837-2003 утверждена ФГУП «ВНИИР»;
- МИ 2773-2002 утверждена ФГУП «ВНИИМС»;
- МИ 2825-2003 утверждена ФГУП «ВНИИР»;
- МИ 3342-2011 утверждена ФГУП «ВНИИМС». 

  Аргумент «Роснефти», что компания не обязана принимать к исполнению локальные нормативные документы, «Транснефть» парирует тем, что приведенные в качестве примера документы не имеют ссылок на внутренние нормативные документы ПАО «Транснефть». 

  Неопределенность в статусе нормативных документов поставила участников рынка в неравные условия. Те нефтяные компании, которые признали обоснованность требований «Транснефти», вынуждены тратить больше средств на выполнение этих требований. «Роснефть» экономит на этих требованиях. 

  В данном тексте мы не обсуждаем обоснованность инициированных «Транснефтью» нормативных документов, а констатируем отсутствие механизма согласования этих требований со всеми участниками рынка вплоть до принятия их в качестве обязательных или отказа от их утверждения. 

  В случае приятия закона также не возникало бы проблем (или они могли бы быть естественным образом решены) с внедрением у поставщиков не только методических, но и организационных инструкций, которые «Транснефть» пытается включать в оферты по услуге транспортировки, и которые «Роснефть» категорически отказывается внедрять на своих пунктах измерения и ПСП как «излишние» и «дублирующие». Право на федеральные нормативные акты по метрологии и порядку приемки сырья автоматически появилось бы у «Транснефти» как покупателя сырья у нефтяных компаний. 

  На сегодня ПАО «НК «Роснефть», как было сказано выше, отказалась принять, например, разработанный «Транснефтью» еще в 2014 году документ ОР-17.060.00-КТН-227-14. Название документа − «Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Предотвращение приема некондиционной нефти в систему магистральных трубопроводов. Порядок действий оперативного и диспетчерского персонала». Возражение «Роснефти»: «Требования ОР-17.060.00-КТН-227-14 носят односторонний характер, не предусматривая штрафных санкций при сдаче некондиционной нефти из системы магистральных нефтепроводов ПАО «Транснефть». 

  Результат такой позиции компании − миллион тонн нефти, загрязненной хлором, и претензии к «Транснефти», а не к тем, кто закачал хлор в трубу. 

  Добавим, что не все участники рынка разделяют позицию «Роснефти». В настоящее время ОР-17.060.00-КТН-227-14 включен в заключенные, действующие договора на транспортировку нефти практически со всеми грузоотправителями. 

  В конце мая в Росстандарте[11] состоялось второе в этом году заседание Межведомственной рабочей группы по противодействию незаконному обороту продукции нефтяной промышленности при Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции. По итогам доложенных заместителем вице-президента ПАО «Транснефть» И. Кацалом предложений по контролю показателей качества нефти принято решение «о выработке мер по обеспечению аккредитации действующих лабораторий на соответствие требованиям технического регламента, корректировке документов по стандартизации, проведении совместных с Ростехнадзором проверок качества нефти, а также проведении комплексной метрологической экспертизы в части обеспечения контроля качества нефти, подготовленной к транспортировке и (или) использованию». 

  Из данного сообщения можно сделать вывод, что внимание комиссии, как и прежде, направлено на техническую сторону измерений. Организационная же сторона − полномочия участников процесса − остается вне поля зрения. 

Отсутствие закона и безопасность трубопроводов 

  «Роснефть» обосновывает ненужность отдельного закона о трубопроводном транспорте, в частности, тем, что в предлагаемом законопроекте «дублируются нормативные документы, устанавливающие требования к объектам топливо-энергетического комплекса». 

 Из письма Роснефти от 15.03.2017 заместителю министра юстиции РФ М.Л. Гальперину в обоснование ненужности закона о трубопроводном транспорте: 

  - Изначально целью подготовки законопроекта являлось нормативное решение вопросов промышленной и антитеррористической безопасности трубопроводов. При этом законопроект в части вопросов обеспечения безопасности преимущественно дублирует положения действующего законодательства: Положения № 226-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», № 77-ФЗ «О ведомственной охране», № 116-ФЗ «О промышленной безопасности производственных объектов». 

  Обоснование ненужности закона тем, что его положения «дублируют» существующие законодательные акты, представляется несостоятельным, потому что в нормативной иерархии акты нижнего уровня всегда в той или иной степени дублируют акты верхнего уровня. Было бы странно, если бы законопроект о трубопроводном транспорте «противоречил» общероссийским законам. Плюс в нормативные акты, посвященные регулирования частных вопросов, при необходимости вносятся положения о регулировании этих частных вопросов, которые нелогично, или невозможно, включить в нормативные акты более высокого уровня. 

  Для оценки документов по безопасности важна не степень дублирования положений документов более высокого уровня в документах более низкого уровня, а достаточность, адекватность существующей нормативной базы реальной ситуации с безопасностью. Практика показывает, что существующих требований недостаточно, у трубопроводного транспорта есть свои сугубые особенности, не прописанные в общих документах. 

Основная на сегодня проблема безопасности для трубопроводов системы «Транснефти» − криминальные врезки. Это специфический для отрасли вид преступления. Ни в каких других сегментах злоумышленники массово не сверлят дырки в оборудовании. 

  Существующее законодательство и практика показали свою недостаточность в борьбе с криминальными врезками. Последние пять лет число врезок в магистральные трубопроводы с нефтью и дизелем не уменьшается, нанося «Транснефти» многомиллиардный ущерб. 

  Отдельные меры по ужесточению УК и совершенствованию охранных мероприятий не приносят необходимого результата, сталкиваясь с правоприменительной практикой. Например, сам факт устройства криминальной врезки не является основанием для лишения свободы, а налагаемые штрафы несоизмеримы с реальными доходами преступников. Врезчики получают условные сроки, платят штрафы и продолжают заниматься воровством топлива. Самарскую аварию некоторые эксперты объясняют именно масштабным воровством нефти через криминальные врезки. 

  Поскольку правоохранительные органы, как показывает практика, не способны в полной мере обеспечить охрану трубопроводов, в законопроекте «Транснефть» предлагает вписать положение о том, что «охрана объектов магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) осуществляется ведомственной охраной оператора Системы магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов в соответствии с законодательством Российской Федерации». В случае принятия закона в данной формулировке, «Транснефть» сможет разработать нормативные акты, конкретизирующие полномочия «ведомственной охраны оператора». То есть расширяются возможности компании по борьбе с криминальными врезками. 

  «Роснефть» в официальных замечаниях к законопроекту, направленных главе Минэнерго А. Новаку 24 апреля 2017 года, предлагает другую формулировку данного пункта: 

  - Охрана объектов магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) осуществляется ведомственной охраной оператора Системы магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, подразделениями и (или) организациями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, ведомственной охраной федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно правовому регулированию в сфере топливноэнергетического комплекса в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

  Требование «Роснефти» о допуске сторонних охранных структур к охране нефтепроводов, на первый взгляд, не ухудшает, а лишь расширяет предложение «Транснефти». Но возникает коллизия. Кроме собственно труб в системе магистральных трубопроводов есть пункты сдачи-приемки (ПСП). Более 150 ПСП принадлежит нефтедобывающим компаниям. Если ПСП будут отнесены по функциональности к системе магистральных трубопроводов, то даже их частный статус не помешает «Транснефти» включить их в систему свой ведомственной охраны. Если бы такое положение было реализовано, то масштабная кража нефти и закачка хлорорганики на ПСП под Самарой была бы невозможна или, как минимум, затруднена. 

  Частные ПСП и их частная охрана, как показал самарский инцидент, не способны обеспечить безопасность магистральных трубопроводов, потому что приказы такой охране могут отдавать инициаторы закачки грязной нефти. 

  В случае целенаправленной диверсии в нефтепровод можно закачать не только хлорганику, но и другие вещества, способные вывести нефтепровод из строя, например, вызвав взрыв содержимого трубы. 

Нерешенная проблема охранных зон 

  Еще одна проблема, связанная с безопасностью магистральных трубопроводов с нефтью и нефтепродуктами, − застройка охранных зон. 

  В законопроект «Транснефти» предлагалось включить положения об охранных зонах и зонах минимально допустимых расстояний. Это предложение было отвергнуто на том основании, что данные положения предусматривают внесение изменений в градостроительное и земельное законодательство и дублируют № 342-ФЗ от 03.08.2018, которым определен порядок установления ЗОУИТ (зоны с особыми условиями использования территории). Однако положения об охранных зонах продублированы в ст. 28 закона «О газоснабжении», против чего никто не возражает. 

  Проблемы согласования формулировок нормативных актов имеют важное значение, но явно уступают проблемам реального обеспечения безопасности. Практика показала, что существующие нормативные акты не решают проблему охранных зон. Тысячи строений до сих пор остаются в охранных зонах и возводятся новые сооружения. У «Транснефти» нет реальных полномочий решить проблему или хотя бы снизить ее остроту. Крупные аварии последних лет с магистральными нефте- и газопроводами показали недостаточность существующей нормативной базы для обеспечения безопасности. Включение положений об охранных зонах в закон о трубопроводном транспорте позволило бы «Транснефти» разработать на его основе собственные нормативные акты по обеспечению безопасности магистральных трубопроводов, учитывающих особенности нефте- и нефтепродуктопроводов и реальную ситуацию. Сейчас у «Транснефти» нет другого решения проблемы, кроме сноса домов в охранной зоне. В случае аварии в ущербе и гибели людей виновными признают менеджеров компании. Но и местные власти выступают категорически против сноса домов, приводящего к бурным протестам населения. Проблема опять повисает в воздухе. 

5. Перспективы принятия закона о магистральных трубопроводах 

  Почти все стратегические системы жизнеобеспечения государства сегодня получили свои базовые законы: 35-ФЗ "Об электроэнергетике", 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", 126-ФЗ "О связи", 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», 190-ФЗ "О теплоснабжении", 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Только трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов до сих пор не имеет своего регулирующего закона. 

История законопроекта 

  Указание правительству РФ о разработке закона было дано Президентом РФ30 июля 2015 года. Безотносительно причин, по которым закон за три с лишним года так и не направлен правительством в парламент, по всем юридическим нормам нельзя охарактеризовать иначе, как саботаж. 

  Напомним, как шла работа над законопроектом. Минэнерго России разработало проект закона «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уже к началу 2016 года. В том же году законопроект прошел общественные обсуждения (regulation.gov.ru), получил поддержку профильных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и субъектов права законодательной инициативы (Комитет ГД РФ по энергетике, Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности). 

 В декабре 2016 года проект закона был включен в План законопроектной деятельности Правительства РФ на 2017 год. Однако в Госдуму он так и не попал. В 2017 году документ отправили на новый круг согласований. 

  В течение марта – сентября 2017 года законопроект, доработанный с учетом ранее полученных комментариев профильных ФОИВ, проходил повторные межведомственные согласования. В Минэнерго России и Минэкономразвития прошли совещания с ключевыми нефтяными компаниями в т.ч. ОАО «Сургутнефтегаз», ПАО «Лукойл», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «Татнефть», ПАО «Русснефть», ПАО «Газпром нефть». 

  По законопроекту была повторно проведена процедура публичного обсуждения. 

  Дополнительно к ранее имевшимся были получены заключения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Минэкономразвития России об ОРВ (оценка регулирующего воздействия) и Минюста России. 

  В итоге законопроект с сопроводительными материалами был внесен Минэнерго в Правительство РФ 2 октября 2017 года. Из аппарата правительства законопроект направили на следующий круг согласований. 

  В соответствии с поручением Правительства РФ от 24 октября 2017 г. № АД-П9-7128 законопроект был в очередной раз согласован с профильными ФОИВ: его согласовали без замечаний МВД, ФСБ, Росгвардия, МЧС, Минпромторг. Сотрудники Минэнерго смогли в рамках согласительных процедур урегулировать замечания Минфина, Ростехнадзора, Минстроя, Минкультуры. 

  Но в Госдуму документ снова не попал. По поручению вице-премьера Д.Н. Козака от 12 декабря 2017 г. № ДК-П9-8374 законопроект был направлен на предмет приведения в соответствие с правительственными законопроектами, внесенными в Государственную Думу. 

  С начала 2018 года начался новый этап согласований законопроекта. В Департаменте промышленности и инфраструктуры Правительства РФ согласительные совещания состоялись 26 февраля и 6 и марта. Редакция законопроекта, учитывающая актуализированные позиции ФОИВ, была согласована 23 марта 2018 зампредом премьера Аркадием Дворковичем. Документ был отправлен на заключение в ГПУ Президента, которое концептуально с ним согласилось и отметило (заключение от 19.04.2018 № А6-4290), что замечания, препятствующие рассмотрению законопроекта Государственной Думой в первом чтении, отсутствуют. Однако в Госдуму законопроект снова не был направлен. 

  После президентских выборов в России изменился состав правительства. Дмитрий Козак, к которому перешла часть полномочий Аркадия Дворковича, отозвал подписанный им законопроект и поручением правительства РФ от 07 мая 2018 г. № АД-П9-2638 отправил его на новые согласования с ФОИВ. 

  Росстандарт, Минкультуры, Росгвардия, Минприроды, Минпромторг России, Минфин России, МЧС положения законопроекта согласовали, а Минюст, ФАС, Минэкономразвития и Минстрой повторили в своих заключения замечания, ранее считавшиеся согласованными. 

  Сводная таблица с комментариями и позицией Минэнерго России в отношении замечаний ФОИВ письмом от 29 июня 2018 г. направлена в Аппарат Правительства РФ. Законопроект в очередной раз рассмотрен на совещании у Д.Н. Козака (протокол от 22 августа 2018 г. № ДК-П9-139пр), по итогам которого создана рабочая группа под руководством заместителя Министра энергетики Российской Федерации П.Ю.Сорокина. В рамках деятельности рабочей группы, предложения по доработке законопроекта предоставили нефтяные компании ПАО «Татнефть», ПАО НК «РуссНефть», ПАО «СИБУР Холдинг», ПАО «Газпром Нефть», ПАО «Лукойл», АО «Зарубежнефть», ПАО «НК «Роснефть», АО «Зарубежнефть» и АО «Нефтегазхолдинг», а также ФАС и Минюст. Некоторые ФОИВ повторили ранее рассмотренные и считавшиеся урегулированными замечания, часть замечаний нефтяных компаний была снята в рабочем порядке. 

  С учетом итогов совещания 21 сентября 2018 г. у заместителя руководителя аппарата правительства РФ А.К. Уварова Минэнерго доработало редакцию законопроекта и 25 сентября 2018 г. направило документ для рассмотрения в Правительство РФ. 

  С поручением заместителя председателя правительства Д.Н. Козака (ДК-П9-6523 от 27.09.2018) законопроект опять возвращен в Минэнерго для доработки по замечаниям уже заместителя руководителя секретариата аппарата правительства РФ Д.Б. Аратского (письмо от 27.09.2018 № З-П25-29268). 

  Итоги деятельности П.Ю. Сорокина и Д.Б. Аратского 6 декабря прокомментировал президент «Транснефти» Николай Токарев: «К сожалению, несмотря на прямое поручение президента, продолжаются попытки, в первую очередь со стороны «Роснефти», «снести» этот закон». По словам Токарева, документ до такой степени видоизменили, что компания будет против его внесения в Госдуму. 

  Как результат, на совещании 12 декабря 2018 г. у Дмитрия Козака с участием чиновников профильных ведомств, «Транснефти» и нефтяных компаний вновь не удалось достичь компромисса по ключевым моментам документа. Представитель Козака Илья Джус заявил агентству РБК, что разногласия остались по «дефиниции магистральных нефтепроводов общего и необщего пользования, по параметрам инвестиций в строительство таких объектов и структуре владения ими». По словам Джуса, обсуждение законопроекта «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов» продолжится в 2019 году. На дату написания данного доклада (май 2019 года) закон не принят, работа над ним остановлена. 

  Рассмотрим основные разногласия между участниками работы над проектом. 

Возможны ли частные магистральные трубопроводы 

  В базовом варианте законопроекта под магистральным трубопроводом понимался трубопровод, который как объект стратегической инфраструктуры может находиться только в собственности государства или государственного оператора, тарифы на пользование которым утверждаются государственным органом, и доступ, к которому для всех участников рынка является равным и недискриминационным, а сырье принимается для транспортировки только в случае соответствия ГОСТам. 

  В последнем варианте по предложению «Роснефти» появились магистральные трубопроводы «общего» и «необщего» пользования. Последние могут находиться в собственности лиц, «зарегистрированные на территории Российской Федерации, включая нефтяные компании». Если исходить из принципа разделения функций «добыча − отдельно, транспортная инфраструктура − отдельно», то «частных» магистральных трубопроводов быть не должно. Такой принцип заложен, например, в законе об электроэнергетике: ст.6 «Юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии». 

  Сам статус «магистрального» в работе насосов нефтепровода ничего не меняет, имеют значение следствия статуса: особенности налогообложения (для магистральных трубопроводов существует налоговый вычет, ст. 380 п. 3 НК), особенности выделения земельных участков под строительство магистральных и немагистральных трубопроводов − земля под государственные объекты выделяется по одному закону, а под частные − по-другому. Доступ к частной трубе и тарифы определяет владелец трубы, а не государство. 

  Стремление «Роснефти» законодательно закрепить возможность пребывания нефтепроводов со статусом «магистрального» в частной собственности связывают с перипетиями вокруг ее нефтепровода «Ванкорское месторождение — нефтеперекачивающая станция Пурпе». В июне 2018 года «Роснефть» проиграла спор с Федеральной налоговой службой, которая доначислила ей 2,46 млрд руб. налогов и пеней за 2012–2013 годы за необоснованное применение льготы по налогу на имущество, которая положена только государственным магистральным нефтепроводам. Однако по итогам мирового соглашения компания получила право применять льготу к этой трубе постфактум начиная с 2014 года. 

  В случае законодательного закрепления возможности наделения частных труб нефтяных компаний статусом «магистрального» «Роснефть» и другие компании, очевидно, захотят распространить этот статус на максимальное число своих нефтепроводов. Бюджет потеряет миллиарды рублей, а также будет похоронен принцип равного и недискриминационного доступа всех нефтяников к магистральным нефтепроводам. 

Ответственность сторон при строительстве магистральных нефтепроводов 

  Еще один спорный вопрос, ставший препятствием к принятию законопроекта, − кто и как будет платить за строительство новых трубопроводов. В принципе, спорно, надо ли включать в закон о нефтепроводах вопрос окупаемости объектов, построенных за госсчет по заказу частных компаний. По мнению авторов, логичнее было бы иметь рамочный закон о принципах коммерческих взаимоотношений бизнеса и бюджета. Но до принятия такого закона вполне допустимо обезопасить госкомпании и участников рынка от необоснованных расходов. 

  В сентябрьской 2018-го года версии законопроекта, одобренной участниками рынка и Минэнерго, была отражена применяемая уже в течение двух десятилетий схема повышенных тарифов для компаний, по заказу которых были построены новые или расширены мощности действующих нефтепроводов. В последней версии эти положения исчезли по настоянию «Роснефти». В формулировке «Роснефти» « строительство магистральных трубопроводов осуществляется исключительно в соответствии с инвестиционной программой указанного субъекта естественной монополии за счет инвестиционной составляющей тарифа на транспортировку нефти и нефтепродуктов, с исключением положений, предусматривающих регулирование строительства магистральных трубопроводов на условиях возмещения указанному субъекту естественной монополии понесенных расходов отдельными потребителями соответствующих услуг (нефтегазовыми компаниями). 

  Если такую редакцию документа примут, то все нефтяные компании будут оплачивать в составе тарифа по всей системе магистральных трубопроводов проекты по расширению существующих или строительству новых мощностей, реализуемые в интересах одной или нескольких нефтяных компаний. 

  Исчезла из законопроекта и схема «качай или плати». То есть за государственный счет будут строиться нефтепроводы, а за невыполненные обещания компаний поставить нефть в новую трубу им не придется расплачиваться. Сейчас построенные по заказу нефтяных компаний на средства государственной «Транснефти» нефтепроводы «Заполярье-Пурпе» и «Куюмба-Тайшет» работают не в полную мощность и больше стоят. Нефтяные компании безнаказанно сорвали графики поставки нефти, а ФАС назначила тарифы, при которых окупаемость нефтепроводов ушла за горизонт срока службы. Расплачивается за полупустой нефтепровод будет бюджет через финансовую структуру «Транснефти», операционный поток которой ушел в минус. 

  Принятие законопроекта утратило смысл. Количество спорных вопросов при обсуждении законопроекта возрастало с каждым новым этапом согласований. Например, споры вызвал вопрос, должно ли правительство утверждать инвестпрограмму «Транснефти» или достаточно утверждения им «Долгосрочной программы развития» компании и принципов формирования инвестиционной программы, а собственно инвестпрограмму может утвердить Минэнерго. Разница − в оперативности принятия решений, причем очень значительная, до месяцев и лет, что иллюстрирует эпопея С принятием самого закона. 

  Из последнего варианта законопроекта усилиями ФАС исключено положение о включении инвестиций оператора в тарифы. Сейчас ФАС отказывается учитывать в тарифах для «Транснефти» инвестиции, а упорно придерживается принципа «инфляция минус». Николай Токарев, президент ПАО "Транснефть", после переговоров в ФАС по тарифам эмоционально заявил: «Это бесполезно обсуждать, потому что все разговоры с ФАС заканчиваются одной известной фразой - инфляция минус. И ФАС абсолютно все равно, как у нас растут тарифы, на что они растут, как мы будем жить - ФАС, повторю, все равно. Они выучили этот стишок и с любой трибуны … говорят только одно - инфляция минус". 

  В 2018 году тарифы позволили покрыть инвестиционные проекты «Транснефти» лишь на 16%. Итоговый денежный поток компании отрицателен. ФАС, как и в 2018 г., предложила на 2019 г. индексацию тарифа в размере 0,9% от инфляции. Чтобы заплатить дивиденды, компанию фактически вынудили брать банковские кредиты. 

  Споры также вызывают: уровень детализации утверждения тарифов на подключение к трубопроводам − должна ли типовая форма договора быть прописана в законопроекте, или ее должно утверждать правительство; надо ли включать в закон особенности выделения земли под новые трубопроводы или хватит существующих земельных законов, имеет ли «Транснефть» право оставлять себе сырье, полученное за счет сокращения технологических потерь ниже нормативных и т.д.
В последнем варианта законопроекта, помимо всего прочего, появились совсем уж экзотические пункты, в частности, предлагается лишить «Транснефть» права отказывать в заключении договора транспортировки из-за нефти низкого качества, обязать оператора возмещать убытки нефтяникам в случае отсутствия технической возможности прокачивать нефть и запретить «Транснефти» прокачивать по своим трубам нефть и нефтепродукты для собственных технологических нужд, а разрешить транспортировку только сырья нефтяников. 

  Законопроект в его последней версии не поддержали ключевые федеральные ведомства. Среди предложений прозвучало «в принципе рассмотреть целесообразность принятия данного законопроекта». 

  В такой ситуации принятие законопроекта выглядят маловероятным.

Заключение 

  Практика законодательной деятельности, да и любого вида деятельности, убедительно показывает, что самый плохой документ, самое плохое решение, вызывающее самые принципиальные возражения, лучше полного отсутствия оного, потому что консервирует ситуацию с накопившимися противоречиями. И ситуация разрешается «сама по себе», порой с тяжелыми последствиями, что еще раз доказал самарский инцидент, и продолжает доказывать текущая ситуация. 

  После самарской аварии Минэнерго обязало компании измерять содержанием ХОС в партиях нефти ежедневно, но оставило допустимый уровень содержания ХОС 10 ppm.
Для сравнения, после одного из самых известных инцидентов по загрязнению нефти ХОС в Канаде в феврале 1993 года, правительство Альберты ужесточило требования к содержанию ХОС в транспортируемой по трубопроводам нефти (не более 1 ppm) и к использованию ХОС в нефтедобыче. 

  О ежедневном измерении ХОС в нефти написали российские СМИ, но статус данного требования не определен. На 6 июня 2019 года известно только, что требование ежедневного измерения ХОС содержатся в письмах «Транснефти», направленных нефтедобывающим компаниям. Соответственно статуса письма как «нормативного акта» и ответы на него. 

  Из письма ООО «РН-Северная нефть» в адрес АО «Транснефть-Север» от 23 мая №05/АТ-7230: 

  - … проведение исследований товарной нефти по показателю «массовая доля органических хлоридов во фракциях, выкипающей до температуры 204 ºС» с периодичностью один раз в сутки в настоящий момент времени не представляется возможным, ввиду отсутствия достаточного количества расходных материалов, необходимых при проведении данного вида исследований. 

  ООО «РН-Уватнефтегаз» сообщает, что «… перевод испытаний по показателю массовая доля органических хлоридов во фракции, выкипающей до температуры 204 ºС, в категорию ежесуточных возможна с 15 августа 2019 года». 

  ООО «РН-Юганскнефтегаз» планирует перевести измерения хлорорганики в разряд приемосдаточных с 5 августа. 

  Отказ предприятий системы «Роснефти» от ежедневного измерения содержания хлорорганики, якобы по причине «отсутствия расходных материалов» [у компании, входящей в 10-ку крупнейших в мире], сохраняет вероятность повторения сверхнормативного загрязнения нефти в системе магистральных нефтепроводов. Сохраняется при этом и неопределенность в праве «Транснефти» отказать в приеме в систему сырья с неизвестным содержанием хлорорганики. 

  В многочисленных публикациях о причинах загрязнения хлорорганикой нефти в «Дружбе» слабо присутствует тема отказа заинтересованных сторон от принятия закона о трубопроводном транспорте. Мы же вынуждены сделать вывод, что аргументы «Роснефти» и ФАС, что существующая ситуация «не требует разработки и принятия отдельного законодательного акта», привела к закономерному итогу − самарской катастрофе с многомиллионными долларовыми убытками и ущербом репутации России как надежного поставщика энергоресурсов.


[1] Вице-президент ПАО «Транснефть» С.Андронов. «Процесс вытеснения начался». «КоммерсантЪ», 30.05.2019 г. 

[2] «Хлор-мажор», «Коммерсант», 30 мая 2019 г. 

[3] М. Гельман, «Диверсию» на нефтепроводе «Дружба» спровоцировало само Минэнергетики», «Новые известия», 11.05.2019 

[4] АНО ГЦСС «Нефтепромхим», «Межлабораторные сличительные испытания» 

[5] С.В. Винтилов (ООО «Техкранэкспертиза»), Д.А. Акишев, В.П. Жолобов (ЗАО НПО «Техкранэнерго»), В.И. Зайцев (ОАО «Славнефть-ЯНОС»), «Анализ проблем, связанных с образованием отложений в процессах переработки нефти и ростом коррозионного износа оборудования на НПЗ», 17.06.2015, "Химическая техника" 

[6] Сергей Кондратьев, «Экспорт без вбросов: как России избежать новых проблем с грязной нефтью», РБК, 4 июня 2019 г. 

[7] Эксперты Комплект Групп «ЭкоХим», «Источники образования коррозионного hcl при первичной перегонке нефти» 

[8] А. Охлопков «Свойства товарной сырой нефти, позволяющие идентифицировать источник нефтяного загрязнения окружающей природной среды», Нижний Новгород, 2015, https://diss.unn.ru/files/2015/520/diss-Okhlopkov-520.pdf 

[9] Авторы Аналитического портала Neftegaz.ru, Экспертный совет Транснефти: «О перспективах изменения правил подключения НПЗ к системе МГП и их влиянии на нефтяную отрасль» 

[10] Екатерина Дранкина, Medusa Project SIA, Как «Дружба» всех рассорила. Цепочка событий   

[11] Аналитики Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, «Участники рынка предложили меры по борьбе с фальсификатом топлива»    


С английской версией доклада вы можете ознакомиться по ссылке: 

http://irttek.ru/research/legislative-issues-of-oil-transportation-industry-in-context-of-contamination-of-druzhba-pipeline-wi.html

© 2018-2019 Все права защищены.