Институт развития технологий ТЭК (ИРТТЭК)
Круглый стол

Регулирование тарифов в России: от плохого к худшему

15.11.2018 15:32:00

Советский период

В советское время тарифообразование в энергетике подчинялась требованиям плановой экономики. В частности, размеры тарифов увязывались с регулируемыми ценами по другим отраслям народного хозяйства. Цена электроэнергии для потребителей определялась исходя из плановой себестоимости и нормативной прибыли, а также варьировалась в зависимости от того, для каких целей электроэнергия предназначалась. К примеру, для поддержки сельского хозяйства во времена СССР был принят льготный тариф в размере 1 копейки за кВт/ч.

Основные принципы регулирования тарифов для населения, которые остались в основном практически неизменными вплоть до 1990 года, были заложены постановлением Совета Министров СССР от 09.08.1948 №2999. Именно тогда был заложен размер тарифа в размере 4 коп за кВт/ч, который сохранялся все советские годы. Данная цена за электроэнергию покрывала полную себестоимость ее производства, передачи и распределения, а также обеспечивала уплату налога с оборота.

Первоначально полномочиями в сфере ценообразования в энергетике был наделен целый ряд исполнительных органов. Позже в 1965 году при Госплане СССР было создано Бюро цен, которое затем стало базой для формирования Комитета цен СССР.

Перестройка ознаменовала собой начало постепенного перехода страны на рыночные рельсы и отказа от прежней системы регулирования. К примеру, с 1 января 1989 года хозяйствующие субъекты, относящиеся к ведомству Министерства энергетики и электрофикации СССР, оказались переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Им было предоставлено право по согласованию с потребителями вводить надбавки к тарифу за электроэнергию. Министерству энергетики и электрофикации, совместно с Госпланом СССР и Государственным комитетом по ценам было поручено установить порядок применения данных надбавок.

Период 1992-2015 гг.

В 1992 году Россия осуществила радикальный переход к рыночному ценообразованию, что непосредственным образом оказало влияние и на вопросы тарифообразования. С этого периода и вплоть до 2004 года органом государственного регулирования тарифной политики становится Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК).

В первое время правительство пыталось не допустить значительного роста тарифов. В частности, постановлением правительства «О государственном регулировании цен на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992-1993 годах» были установлены временные предельные цены (тарифы) на продукцию, товары и услуги предприятий-монополистов. Однако все больше становилось очевидным, что в условиях стремительно растущих в стране цен невозможным будет продолжительное время удерживать тарифы на низком уровне.

Кроме того, требовалось формирование постоянной нормативно-правовой базы, регулирующей сферу тарифообразования. В данной связи, важным документом, который впервые в России на законодательном уровне заложил правовые, экономические и организационные основы государственного регулирования тарифов в энергетике, стал Федеральный закон от 14.04.1995 №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». В том же году был принят Федеральный закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях», который определил правовые основы государственной политики в отношении всех естественных монополий, в том числе, что касается тарифного регулирования. Также следует упомянуть постановление Правительства РФ от 07.03.1995 №239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», которое с изменениями и дополнениями действует по сей день.

В марте 2004 года в рамках административной реформы и на основании Указа Президента РФ. В. Путина от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», ФЭК была упразднена. Ее полномочия были переданы Федеральной службе по тарифам (ФСТ). В свою очередь, ФСТ вошла в состав Федеральной антимонопольной службы (ФАС).

Современный период

Важным этапом в развитии тарифной политики стала смена ее регулятора. В июле 2015 года ФСТ была упразднена, а в сентябре того же года ее полномочия постановлением Правительства РФ были переданы Федеральной антимонопольной службы (ФАС). При принятии данного решения предполагалось, что близость исполняемых функций между ФСТ и ФАС позволит устранить конфликты по проблемам тарифной политики между этими ведомствами путем их объединения.

Подчеркнем, что в тарифном регулировании к тому времени действительно накопилось много проблем, что требовало серьезных преобразований. Имелись противоречия в нормативной базе, отсутствовала должная предсказуемость и прозрачность, недостаточно учитывались рыночные реалии и т.д. То, каким образом устанавливались тарифы, очень часто оказывались недовольны как компании-монополисты, так и потребители их продукции и услуг.

Однако по итогу передача полномочий от ФСТ к ФАС не только не улучшила ситуацию, но сделали ее даже хуже, чем она была первоначально. Ярким свидетельством этого стало обращение в июне 2018 года руководства компаний «Транснефть, «Новатэк» и НЛМК к премьер-министру Д. Медведеву с просьбой передать полномочия в области тарифной политики Минэкономразвитию. Авторы обращения обвинили ФАС в том, что в настоящее время невозможно принимать решения, необходимые для развития инфраструктурных компаний и отдельных отраслей. По их словам, это затрудняет планирование, а также снижает уровень инвестиций в критическую инфраструктуру и ограничивает рост всей экономики страны.

Стоит отметить, что идея по передаче полномочий по регулированию тарифов к Минэкономразвития, а не к ФАС, обсуждалась еще в ходе ликвидации ФСТ. Со своей стороны, Минэкономразвития выступало против того, чтобы в результате реформы регуляторные функции в сфере естественных монополий оказались сосредоточенными в одном ведомстве. Согласно точке зрения Минэкономразвития, это могло привести к тому, что решения об изменении тарифов будут приниматься без необходимой сопряженности с задачами экономической политики.

Неутешительные результаты административных преобразований в сфере тарифного регулирования связываются с несколькими причинами. Прежде всего, экспертами выделяется значительная утрата профессионального потенциала. Как отмечал гендиректор «Infoline-аналитики» Михаил Бурмистров, изначальная ошибка ФАС была в том, что она не удержала сотрудников ФСТ после объединения. В свою очередь, по информации Forbs, в ФАС России перешло менее 10% работников ФСТ. Такое положение дел с кадрами, естественно, самым негативным образом сказалось и на качестве регуляторной работы.

В этом отношении хорошим показателем имеющихся у ФАС сложностей с пониманием специфики тарифного регулирования может служить эпопея с подготовкой этим ведомством закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Очередная версия данного законопроекта подверглась в ноябре 2018 года разгромной критике большинством участников рабочей группой правительства по проблемам тарифного регулирования. В результате перспективы внесения этого документа в Госдуму в обозримый период стали весьма туманными, в то время как изначально планировалось сделать это до конца 2018 года.

Кроме того, ключевая проблема ФАС состоит в том, что она по сути оказалась сугубо техническим органом, который нацелен, прежде всего, на формальное удержание тарифов ниже уровня инфляции. Служба не сумела стать, своего рода, стратегическим «мозговым центром» тарифной политики, формирующим долгосрочные стимулы для развития как отдельных отраслей, так и экономики в целом. Как было сказано в уже упомянутом письме «Транснефти, «Новатэка» и НЛМК, решения по совершенствованию системы ценового и тарифного регулирования не могут приниматься в отрыве от стратегических решений по развитию отраслей экономики. Показателен официальный ответ на обращение компаний со стороны пресс-службы ФАС. Здесь заявили, что проводимая ведомством «политика «инфляция минус», которая так не нравится некоторым предпринимателям, является официальной политикой президента РФ и правительства РФ». Таким образом, ведомство, фактически, отмахнулось от претензий в свою сторону, подчеркнув, что оно лишь следует курсу, установленному руководством страны.

Помимо этого, ФАС не стремится выстроить продуктивных рабочих отношений с участниками рынка. В частности, тарифные решения принимаются без каких-либо консультаций, обсуждений и обоснований. Между тем, важным показателем успешности деятельности любого госрегулятора является умение находить компромисс между всеми заинтересованными сторонами - потребителями, компаниями и государством. Тем более, что подобное качество со стороны ФАС особенно необходимо в текущей ситуации с тарифами. Дело в том, что в настоящее время компании с госучастием оказались, своего рода, под особым тарифным прессом. С одной стороны, это невозможность покрывать полностью свои издержки из-за принципа «инфляция минус». Причем за основу берется потребительская инфляция, а не рост цен по тем отраслям, в отношении участников которых проводится регулирование. С другой стороны, на госкомпании давит требование по направлению на дивиденды 50% всей их чистой прибыли. Предложения о том, чтобы прибыль, идущая на инвестиционные цели, не учитывалась при расчете тарифов, блокируется финансовым блоком правительства.

© 2018 Все права защищены.